為規範餐飲服務（wù）經營活動，引導和促（cù）進餐飲行業健康有序發展，維護消費者和經營者的合法權益，2014年9月22日，商務部與國家發展改革委共同頒布了《餐飲業（yè）經營管理辦法（試（shì）行）》（以下簡稱《辦法》），現（xiàn）將有關問題說明如下：

一、製定《辦（bàn）法》的必要性

餐（cān）飲（yǐn）業是服務業的重要組成部分（fèn），與人民生活密切相關，在保障人民生活、提升人民生活質量、擴大消費、促進就業等方麵發揮著重要作用。改革開放以來，我國餐飲業經過快速發展，全國餐飲（yǐn）收（shōu）入從1978年的（de）54.8億元發展到2013年的25392億元，增長了462倍，初步形成了投資主體多元化、經營業態多樣化（huà）、經營方式連鎖化、市場需求大眾化的（de）發展格局。隨著城鄉居民收入水平提高、生活（huó）節奏（zòu）加快（kuài）以（yǐ）及消費觀念的改變，餐飲業仍將呈現（xiàn）出巨大的（de）發展潛力和（hé）市場空（kōng）間。目前（qián），全國餐飲企業超過240萬家，從業人員（yuán）超過2100萬人。餐（cān）飲（yǐn）業在國（guó）民經濟中的地位和作用越來越顯現出來，已成為（wéi）對社會經濟和人民生活具有較強影響力的重要行業。

在（zài）快速發展的同時，餐飲業也存在（zài）一些突出問題，表現為食品安（ān）全保障能力較弱、創新能力不足、服務質量亟待（dài）提（tí）升、製度建（jiàn）設不齊全、現代化水平有待提高等矛（máo）盾和問題，與人民群眾（zhòng）不斷增長的餐飲服務需（xū）求仍有一定差距。特別是近年來，在全社會開展的厲行勤儉節約反對鋪張（zhāng）浪費行動（dòng）背景（jǐng）下，餐飲業亟需（xū）轉變發展方式，加快轉型發（fā）展（zhǎn），回歸本質、回歸理性、回歸大（dà）眾消費。

長期以來（lái），我國餐飲行業缺乏全國性的、統一的行業法規（guī），多個部門都（dōu）承擔了一定的管理職責，使得行業管理既有交叉，又有盲點（diǎn）。在這種情況下，為規範餐飲業經營活動，維護（hù）市場秩序，需要（yào）餐飲行業主管部門（mén）會同（tóng）有關部委共同製定統一的（de）行業管理辦法，多角度、全方位促進餐飲業（yè）健康有序發展。根據國務院“三定”方案，商務部負責商貿服務（wù）業（含（hán）餐飲業）的行業管理工作。製（zhì）定《辦法》是加強（qiáng）行業管理的重要（yào）方（fāng）式，《辦法》的出台有助於解（jiě）決餐飲業發展麵（miàn）臨的突出問題，促進（jìn）餐飲業規範、有（yǒu）序發展，有助於厲行勤儉節約、反對鋪張浪費，有利於優化餐飲業發展結構、提（tí）升餐飲業發展水平，有利於保障和改善人民生活、擴大內需（xū）、促進就業，同時也是（shì）管理部門依（yī）法（fǎ）履行管理職責的需要。

二、《辦法》的主要內（nèi）容

《辦法》共二十四條，結構框架如下（xià）：

（一）總則（第1-5條）。主要（yào）內容包括：立法目的、製定依據、適用範圍、餐飲經營概念界定、主（zhǔ）管部門職（zhí）責、行業協會義（yì）務以（yǐ）及鼓勵發展大眾化餐（cān）飲等幾個（gè）方麵。

（二）餐（cān）飲企業經營（第6-16條）。主要內容包括：依法經營（yíng）、貫徹（chè）標準、節能減排、反對食品浪費、不得銷售不合格食品、餐廚廢棄物處理、價格標示、禁止設立最低消費、外送服務、促銷活動、投訴製度（dù）、應急管理等餐飲服務流（liú）程的各個方麵，明確提出（chū）對餐（cān）飲企業的要求。

（三）地方商務主（zhǔ）管部門職責（第17-20條（tiáo））。主要內容包括信用建設、反對食品浪費、行（háng）業統計（jì）、舉報製度等。

（四）法律責任（第21-22條）。主要（yào）規定商務和價格主管部門依（yī）法對餐（cān）飲業經營行為進行監督管理（lǐ），根（gēn）據餐（cān）飲企業（yè）違反規（guī）範性文件（jiàn）的行為（wéi），可以實施的具體懲罰措施以及有關工作人員濫用職權、徇私舞弊應（yīng）負的法律責任。

（五）附則（第23-24條）。地方（fāng）商務主管部門可製定本區域（yù）實施辦（bàn）法（fǎ），以及《辦法》的實（shí）施日期等。

三、《辦法（fǎ）》解決的主要問題

（一）明（míng）確了（le）餐飲經營的概念。近年來，餐飲市（shì）場細分不斷深化，湧現出多種業態（tài），包括：正餐、早餐、快餐、團餐、特色（sè）正餐、地方小吃、社區餐飲、休閑餐飲、主題餐飲、外賣送餐、美食廣場、食街排（pái）擋、農家樂以及相配套的中央廚房、配送、網絡訂餐、外燴等服務形式。餐飲經營的內涵極大豐富，但缺乏明確定義，造成對餐（cān）飲行業的界定不夠清晰。為準確規範行業主體，更好履行商務部門對餐飲行業的管理（lǐ）工作，《辦法（fǎ）》根據國民（mín）經濟行業分類釋義，明確了餐飲經營活動的定（dìng）義，即“通過即時加工（gōng）製作（zuò）成品或半成品（pǐn）、商業銷售和（hé）服務性勞動等，向消費者提供食（shí）品和消費場所及設施的經營行為。”。定義強調了（le）餐飲經營活動即時加工製作的特點，涵蓋了食（shí）品生產和服務性勞動等（děng）兩方麵內容。

（二）規範（fàn）了企業的經（jīng）營行（háng）為。餐飲業暴露出一些突出問題，主（zhǔ）要表現在（zài）：一是經營者經營行為有待規範，在食品銷售、節約資源等方麵需要政府的引導和管理；二是（shì）存在奢侈消費，鋪張浪費的現象；三是社會上對一些餐飲企業設置最低消費有爭議；四是服務水平急需（xū）提高（gāo），在日常經營、外送服務、促銷活動、投訴處理等（děng）環節的行為需要進（jìn）一步規（guī）範；五是應急製度建設尚需（xū）完善。為此，《辦法》對餐（cān）飲經營者（zhě）的經營行（háng）為進行了規範引（yǐn）導。在資源利用（yòng）、反對浪費方麵，《辦法》明確餐飲企業要做好資源節（jiē）約和綜合利（lì）用工作；引導消費者節（jiē）儉消費、適量點餐；處置好餐廚廢棄物。在食品銷（xiāo）售方麵，《辦法（fǎ）》明確餐飲企業不得銷售不合（hé）格食品。在（zài）價格標示方麵（miàn），《辦法（fǎ）》規定餐飲企業（yè）要按（àn）照（zhào）國家規定對所售食（shí）品或提供的服務項目標價，不（bú）得設（shè）置最低消費。在外送和促銷服務方麵，《辦法》規定餐（cān）飲企業在提供（gòng）外送服務時，明示服務時間、外送範圍和收費標準，按照要求按（àn）時、按質、按量履行承諾；開展促銷活（huó）動（dòng）時，明示促銷原因、方式（shì）、規則等信息，依照承諾履行相關（guān）義務。在投訴受理、突發應急方麵，《辦（bàn）法》規定餐飲企業要（yào）建立健全顧（gù）客投訴製度，明確受理人員並將處理結果及時通知投訴者；建立健全突（tū）發事件應（yīng）急預案和（hé）應對機製，明確職責分工，發生突（tū）發事件（jiàn）時及時處理並向有關部門報告（gào）。

（三）對從業人（rén）員提出了要求。長期以來，由於餐飲行業人才流（liú）失嚴重，高素質人才匱（kuì）乏，職業經理人隊伍培養和專業培訓工作滯後，從業人員（yuán）素質普遍有待提（tí）高。現實中一些餐（cān）飲企業常常放低要求，聘（pìn）請不符合信用建設規定和職業操守的人員從事相關工作，帶來了大量隱患。《辦法》明（míng）確（què）提出要加強對餐飲主要從（cóng）業人員的信用記錄管理，將其納入國家統一的信用信（xìn）息（xī）平台（tái），並依法向社會公開嚴重違法失信行為，餐飲企業負責人、高層管理人員應當按要求提供相關信用信息。同時，《辦法》對餐飲從業人員在適量引導點餐、做好外送服（fú）務（wù）、保（bǎo）障促銷服務質量等方麵做出了明確規定，這將有（yǒu）助於提（tí）高餐飲行業的從業人員素質，提高服務質量，引導餐飲行業持續（xù）健康發展。

（四）規定了行業管理職責。商務部是餐飲業的行業主管部門（mén），十（shí）七屆二中全（quán）會明確提出，“行業管理”就是要（yào）充分（fèn）發揮行業管理部門在（zài）製定和組織（zhī）實施產業政策、行業規劃、國（guó）家標準等方麵的作用，規範企業的經營服務活動，指導和促進行業健（jiàn）康發展。在現實中，餐飲經營活動涉及多個政府部門管理，相關工作存在交叉和重疊，影響到了對餐飲行業的規範和管理。《辦法》的出台，明確了商務主管部門的職責主要在製定行業發展規劃、政策和標準，監督餐飲服務經營者（zhě）行為，開展行業（yè）信用係統建設，建立不良記錄檔案，開展反對食品浪費（fèi），加強行業（yè）統計和運行監測，建（jiàn）立投訴舉報製（zhì）度，指導經營者（zhě）應（yīng）對處理突發事件等方麵。同時（shí），考（kǎo）慮（lǜ）到餐飲業各（gè）地發展差異較大（dà）的情況，《辦法》特別規定省（shěng）級商務主管部門可結合本行（háng）政區域內餐飲業發展的（de）實（shí）際情況製定（dìng）有關實施辦法。

（五）明確了行業（yè）組織的作用。餐飲行業協會在加強行業自律（lǜ）、維護企業利益、加（jiā）強業務交流、倡導餐飲節約、推（tuī）廣先進技（jì）術以及人員培訓等方麵開展（zhǎn）大量工作，為促進行業健康發展發揮了重要作用。十八（bā）大報告指出，要加快形成政社分開、權（quán）責明確、依法自治的（de）現代社會組織體製，進一步發揮行業（yè）協會的作用。為此，《辦法》對行業協會的職責進行了界定，明確提出，餐飲行業協會（huì）應當按照有關法律、法規和規章的規定（dìng），發（fā）揮行業自律、引導、服務作用（yòng），促進餐飲業行業標準的推（tuī）廣實施，指導企業做好節能（néng）減排、資源節約和綜合利用工（gōng）作；通過製定行（háng）業（yè）公約等方式（shì）引導餐飲（yǐn）經營者節約資源、反對浪費（fèi）。

（六）明確了相關法律責任。明確了對於餐飲經營者違反本辦法（fǎ）的行為，法律法規及規章有規定的，商務主管部門（mén）可提請有關部門（mén）依法處罰；沒（méi）有規（guī）定的，由商務主管部門責令限期改正，其中有違法所得的，可處違法所得3倍以下罰款，但最（zuì）高不超過3萬元；沒有違法所得的，可處1萬元以下罰款；對涉嫌犯罪的，依（yī）法移（yí）送司法機關處理。

四、《辦法》出台的現實意義

（一）轉（zhuǎn）變了政府職能。十八屆三中全會（huì）提（tí）出，要加快轉變政府職能，創（chuàng）新行政管理方式，政府要加強發展（zhǎn）戰略、規劃、政策、標準等（děng）製（zhì）定和實施，加強市（shì）場活動監管，加強各類公共服務提供；激發社會組織活力，推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用（yòng）；支持企業在（zài）支撐增長、促進創新、擴大就業、增加稅收等方麵發揮重要作用。《辦（bàn）法（fǎ）》貫徹落實十八屆三中全會精神，處理好政府與市場、中央與地方、政府（fǔ）與行業（yè）組織之間的關（guān）係，堅持發揮市場作用與完善政府職能相結合（hé），在更大程度上發揮市場配置資源的基礎性作用（yòng），強化企業在市場中的（de）主體地位，提升政府公共服務、市場監管和宏觀調控能力。在務實、創新（xīn）的基礎上，理順餐飲業的行業（yè）管理體製，豐富餐飲行業指導方法，完善餐飲業的分類監管內（nèi）容。加強與餐飲企業和行業組織的協（xié）作，發揮行業自律和行業引導作用，積極為餐飲企業提供服務。

（二）規範了相關責任方的行為。餐飲企（qǐ）業、服（fú）務人員、消費者是餐飲服務（wù）的三大核（hé）心主體。餐飲企業作為市場的主體，決定了餐飲市場的整體結（jié）構、業態分布和發展方式，生產消費者所需的食品並提供相應（yīng）服務；服務人員直接麵對消費者，其服務態度和服務能力直接影響（xiǎng）消費者對餐飲服務的滿意程度；消費者直接（jiē）參與餐飲消費，希望得到味美價廉的產品和（hé）優質（zhì）服務（wù），對當前餐（cān）飲市場存在的食（shí）品安全、亂收費等問題反應強烈，餐（cān）飲市場（chǎng）的優劣與三方直接相關。為此，《辦法》針對（duì）三方的利（lì）益、責任，分別對（duì）企（qǐ）業的經營（yíng）行為、服務人員以及消費者進行了規範，明確了三方的責任、權利和義務，使發生（shēng）糾紛時有法可依、有據可查，對促進行業（yè）健康、可持續發展有著積極意義。

（三）對過去未明確的最低消費問題予以了明確。長期以來，社會上對一些（xiē）餐飲企業收取（qǔ）“開瓶費”、“包間費（fèi）”以及設置“最低（dī）消費”（簡（jiǎn）稱“三費（fèi）”問題）有較大爭議。餐（cān）飲企業從經營角度考慮，認為餐飲企業向消費者提（tí）供了服務場所，支出了人工、房租和水電成本以及相關服務，收取和設置這“三費”是合理的。而消費者從（cóng）自身利益和權益角度考慮，則普（pǔ）遍（biàn）認為（wéi）餐飲企業不應該收取和設置這“三費”。現行（háng）的《合同法》、《消費者權益保護法》、《反不正（zhèng）當競爭法（fǎ）》、《價格（gé）法》等法律（lǜ）對餐飲業“三費”問題並（bìng）未作出明確（què）的禁止性規定。從個案判例情況（kuàng）看，法院在以往判決中僅界定餐飲（yǐn）企業行（háng）為是否侵害消費者的知（zhī）情權。

在《辦法》立（lì）法過程中，商務部廣泛征求（qiú）社會各界和有關部委的意見（jiàn），對這些問題進行（háng）了深入的研究。經過慎（shèn）重研究，《辦法》對設置最低消費作出了明確的禁止規定，主要是基於（yú）以下三個考慮：首先，設（shè）置最低消費具有明顯的強迫性，侵害了消費者權益。其（qí）次（cì），根據2014年2月最（zuì）高人民法院的相關司法解釋，餐飲企業設置最低消費屬於餐（cān）飲經營者利用（yòng）優勢地位（wèi）作出的加（jiā）重消費者責任的不公平、不合理規定。三是設（shè）置最低消費往往引發過度消費，助（zhù）長鋪張浪費之風。2014年3月，中辦和（hé）國辦共同印發了《關於厲行節約反對食（shí）品浪費的意見》（中辦發[2014]22號），提出為推行科學文（wén）明的餐飲消費模式，餐飲（yǐn）企業不得設（shè）置最低消（xiāo）費（fèi）額（é）。

《辦法》中明確規定禁止設置最低消費，這有（yǒu）利於規（guī）範市（shì）場秩（zhì）序，保護消費者權益，引導文明、科學、健康的（de）餐飲消費新風尚，也有（yǒu）利於餐飲行業進一步轉型發展。

（四）推動了厲行節約反對食（shí）品浪費工作。2013年以來，媒體廣泛曝光了餐飲環節上的浪費現象，令人觸目驚心，廣大幹部群眾對狠刹浪費之風的呼聲十分強（qiáng）烈。中央領導對此做出重要批示，要求堅決遏製餐飲浪費，全社會（huì）廣泛開展了厲（lì）行（háng）勤（qín）儉節約反對鋪張浪費行動。在這一背景下，對餐飲業的發展（zhǎn）提出（chū）了新的要求。對餐（cān）飲行業來說，製止餐飲浪費，是不容推卸的社會責任。餐飲企業（yè）不僅僅是餐飲服務的提供者（zhě），更要（yào）做健康餐飲文化的倡導者。為此，《辦（bàn）法》對餐飲業厲行節約反（fǎn）對食品浪費做出了明確規定，鼓勵企（qǐ）業（yè）提供標準化菜（cài）品，發展可選套餐，提供小份菜；建立節儉消費提醒提示製度，在醒目（mù）位置張貼（tiē）節約（yuē）標識，貫徹節約用餐、文明（míng）用餐標準；引導消費者餐前適量點餐，餐後主動幫助打包（bāo），對節（jiē）約用餐的（de）消費者給予表揚和（hé）獎勵。有關規定（dìng），有利於（yú）餐飲業落實中央八項規（guī）定，踐行社會主義核心價值觀，自覺厲行（háng）節約、杜（dù）絕浪費、反（fǎn）對奢靡之風，加快節約（yuē）化發（fā）展，增強發展活力。

（五）為行業誠信體係建設奠（diàn）定基礎。長期以來，餐飲業市場秩（zhì）序不夠規範，消費環境不夠安全，商務活動中存在大量信用缺失問題：如食品安全事件時有發生、製假售假、虛假（jiǎ）促銷（xiāo）、商業欺詐、侵犯知識產（chǎn）權等，嚴重影響了行業健康發展和社會安定和諧。《辦法》的出台，有利於推進餐飲企業信用（yòng）製度建設，建立服務質量考核和服務滿意評（píng）價體係，完善企（qǐ）業（yè）信（xìn）用記錄，建立健全守信激（jī）勵（lì）和失信懲戒機製，推動企業提高（gāo）誠信（xìn）經營水平。為推進（jìn）誠信經營建設，弘揚誠信文化，努力營造良好的（de）社會消（xiāo）費環境，建立餐飲行業誠信體係奠定基礎。

本文關鍵詞：《餐飲業經營管理辦法（試行）》解讀