2009年《食品安全法》頒行以來，無（wú）論是國內還是國際社會一致認為我國食品安全工作取（qǔ）得積（jī）極進（jìn）展，食品安全形勢總體穩中向好，但是影響和製（zhì）約我國（guó）食品安全的深層次矛盾和問題並（bìng）未得到（dào）根本（běn）解決，食品安全形勢（shì）依然嚴（yán）峻。為此，新一屆政府改革完善了我國食品安全（quán）監管體製，組建成立了國家食品藥品監督管理總局，著力建立最嚴格（gé）的食品安全監管製度，加快構建食（shí）品安全法治秩（zhì）序，積極推進食品安全社會共治局（jú）麵。

        隨著機（jī）構職能調（diào）整的到來，食品（pǐn）安全監管職能的調整，使（shǐ）得《食品安全法》到了（le）必須要修訂的（de）地步（bù）。在經過一輪的征求意見之後，《食品安全法（fǎ）》修訂稿近日再次公開征求意見，這無疑暗示了其中條款還存在進一步修改的問題，也表明新的《食品安全法》將延後誕生。

        對此，《第一財經（jīng）日報》近日記（jì）者（zhě）專訪了參（cān）與起草的中央財經大學法學（xué）院教授、食品藥品法研究中心主任（rèn）高秦（qín）偉，國家行政學院社會和文化教研部（bù）副教授胡穎廉，中國保健協會理（lǐ）事王（wáng）大宏等（děng），共同探討《食品安全法》修訂稿的意義，以及如何更好地處理個人、企業、市場（chǎng）、社會、政府在食品安全監（jiān）管中的關係，實現監（jiān）管理念的革新，通過修改法律解決公民（mín）個人、企業、市場、社會、政府（fǔ）等多重失靈現象。

修法強調重典治理

        第一財經（jīng）日（rì）報：你怎（zěn）麽看待《食品安全法》修訂草（cǎo）案？此次（cì）修法有哪些特（tè）點？有（yǒu）哪些亮點？

        高秦偉：總體來看，該修訂（dìng）草案基本堅持（chí）了2009年《食品安全法》的現有框架（目（mù）前仍為十（shí）章），“中修”為主，體現了一定的傳承性，既有中國食品安全的國情，如強調食品安全風險監測製（zhì）度；又結合國外先進的食品安全法例（lì），確立了風險預防原（yuán）則，全麵采納了國際通行（háng）的食（shí）品安全監（jiān）管的風險（xiǎn）分析機製（zhì）。更為重要的是國家食品藥品監督（dū）管理總局在修訂（dìng）該法時把握住（zhù）了（le）監（jiān）管的（de）現代理念，即要正確處理好個人、企業、市場、社會、政府五者在監（jiān）管中的關係及其作用。換言之，就是找到了當前中國食（shí）品安全工作中存在的突（tū）出問題（tí），並（bìng）針對個人、企業、市場、社會、監管這幾種失靈準確“下藥”，提出要將食品安全納入國民素質教（jiāo）育，倡（chàng）導健康的飲食方式，增加消（xiāo）費者的食（shí）品安全（quán）意識和自我保護能力；建立與強化食品（pǐn）安全生產（chǎn）經營者第一責任人製度；發揮食品（pǐn）安全中的（de）市場作用；建立食品安（ān）全中的社會共治機（jī）製；強化食品安（ān）全監管製度（dù）與機（jī）製。

        胡穎廉：《食品安（ān）全（quán）法》修訂（dìng）草案（àn）的（de）通過，是對前段時間的機構改革情況用法律的形（xíng）式固定下來，進一步重典治理；同時多方共治，建立一個（gè）公共的信息（xī）平台。

        修訂後的《食品安全法》與此（cǐ）前最（zuì）大的不同在（zài）於強調重典治理，例如提出建立最嚴格的（de）監（jiān）管製度（dù），設立食藥警察，加大處罰力度等。另外提（tí）出建（jiàn）立風險評估體係，依靠科學技術來進行監管，而不（bú）是過去的行政監管模式。

        王大宏：本次《食品安全法》修訂草案無疑進步顯著，但並未窮盡影響食品（pǐn）安全（quán）的（de）所有問題。在當前食品安（ān）全新問題不斷出現的高危（wēi）期，希望修法成為一個持續完善的（de）過程，而不是一個（gè）站（zhàn）點。

        最嚴厲，應該是對（duì）違法者的製裁而不是一句口號。當前監管體製正在調整、監管能力明顯不足，僅靠懲治違法企業是難以徹底根治食（shí）品安全（quán）問題的。安全的產品是有良心的企業倚靠科學技術和管理體係生（shēng）產出來的，所以最嚴厲的同時還需要（yào）最有力地幫助和督促企業提升誠（chéng）信、技術和質量管理水平。

完善食（shí）品安全風險分析（xī）製度

        日報：還有無需（xū）要完善（shàn）的地方？

        高秦偉：當然（rán），因（yīn）為時間關係（xì），修（xiū）訂草案仍然存在完善的空間，需要在下一階段中得到補（bǔ）充。首先，進一步（bù）強（qiáng）化《食品安全法》與相關法律的銜接。目前與《食品安全有關的法律包括《食品安全法》、《農產品質量安全法》、《動物防疫法》等（děng），這些法律中有一些條款存在衝突。

        如（rú）根據機構改（gǎi）革方案，進（jìn）入批發、零（líng）售（shòu）市場或生產（chǎn）加工企業前的食用農產（chǎn）品的質量安全監管由農業部門負責；之後由食品藥品（pǐn）監管部門按食品進行監管。食用農產（chǎn）品與加工食品存在較大差異，絕大多數食用農產品種植養殖戶都（dōu）沒有（yǒu）生產經營許可（kě）證照，也沒有產品檢驗合格證（zhèng）明；對於沒有製定檢疫規程、沒（méi）有實行定點屠（tú）宰的食用動物，養殖戶無法提供檢疫證明（míng）。這需要在《食品安全法》修訂過程中（zhōng）統籌考慮相關法律之間的關係（xì）。還有關於保健食品的（de）監管（guǎn）規則（zé）需要細化。

        其次（cì），關於（yú）如何進（jìn）一（yī）步借鑒（jiàn）與完善我國食品安全風險分析製度。風險治理理念是當今社會治理食品安全、環境等有關健康、福利問題的核心（xīn）理念。雖然修訂草案增加了風（fēng）險交流製度，但是如何進一步理順風險評估、風險管（guǎn）理與風險交流之間的關係，如何將風險預防、風（fēng）險治理的理念貫徹於食品生產經營（yíng）的全（quán）過程，仍然需要製度、規則方麵的支持。

        第三，食品安全風險來源（yuán）廣泛，有必要實行社會共（gòng）治來破解難題。修訂草案體現了這一（yī）原則，但（dàn）可能還需要加（jiā）以強化。如第二（èr）章標準製定的問題（tí）。美（měi）國等多（duō）數國家實行自願性標準（zhǔn）體製，平衡了市場與企業的（de）需求。而中國標準體製顯然並不符合WTO的要求，也許唯有堅持“標準是市場的事（shì）情、法規是政府的（de）事（shì）情”的大前提下，才能夠化解當前我國標準製（zhì）定中出現的問題。另外如（rú）何發揮食品行業協會的作用，也是需要解決的問題。

        第四，進一步增強有些法律責任條款的可執行性問題。加（jiā）大處（chù）罰固然好（當然另一個（gè）問題是為什（shí）麽要設（shè）15~30倍的罰款，需要從法律（lǜ）經濟學的角度來審視），是否有其他（tā）的方（fāng）式可以處理？

        第五（wǔ），目前學界與業界關於網絡食（shí）品交易（yì）第三方（fāng）平台的（de）監管（guǎn）問題爭議較大，特別是業界認為如果給第三方平台較大的（de）責任的話，可能會抑製互聯網技術的創新，導致市場運作扭曲。第三方平台的民事責任基本爭議不大，相關的侵權責（zé）任法已經有（yǒu）明確規定。而其中（zhōng）的行政責任爭議更大，第三方平（píng）台如何盡（jìn）到相關義務，是行政處罰時的關鍵，需要法律明確規定。

        第六，立法中的（de）一些術語或者用詞尚待規範，如“社會共治”、“最嚴格（gé）的監督管（guǎn）理”，寫在法（fǎ）律中是否合適。

        胡穎（yǐng）廉：關於第三方交易平台的（de）責任，有必要在保障安全與鼓勵創新之間尋求平衡。第三方平台因其（qí）廣泛知名度吸引消費者點擊，入駐商家銷售產品，盡管第三方平（píng）台（tái）不直接經營食品，但從中獲（huò）益（yì）（如傭金），因此需要承擔連帶責（zé）任，這也是保護作為弱勢群體的消費者的需要。需要討論的是，如何界定平（píng）台的免責情形，這還需要監管部門出台更加細致的規定，來界定平台義務，當履行了相關義務時，不需要再承擔責任。

        王大宏：網上銷售商（shāng）業形態的出現，適應了消費者追求方便廉價和更多選擇的需（xū）求，是科技突破引發的商業革命，要做到嚴把產品生產質量關，確（què）保產（chǎn）品的真（zhēn）實性（xìng）和責任可追溯，嚴懲違法者，網（wǎng）上銷售不僅可以促進消（xiāo）費升級，而（ér）且有利於市場監管。

社會共治需要（yào）多（duō）方（fāng）參與

        日報：關於社會（huì）共治，到底該如何理（lǐ）解？

        胡穎（yǐng）廉：發達國家在長期（qī）的食品安全難題求解過程中，經曆了從管理到監管再到治理的轉變。所謂管理，主要是政府用（yòng）行政命令的方式直接幹預市場（chǎng）主體微（wēi）觀經濟活動，監管則是監管者依據規則對被監管者行為進行引（yǐn）導和限製，雙方都要（yào）遵守（shǒu）規（guī）則。治理更加（jiā）強調（diào）多元主體、平等關係、靈活方式以及綜合手段。換言之，每個人既是參與治理（lǐ）的主體，又是接受治理的對象。社（shè）會治理不僅是口（kǒu）號，更（gèng）有實實在（zài）在的機製。

        一是消費者參（cān）與。絕大多數發達國家將食品安全科普知識納入國民教育的範疇，如美國消費（fèi）者食品（pǐn）安全基（jī）本知識知曉率高達80%。加拿大消費者養成（chéng）了每（měi）天關注食品安全信息的習慣（guàn），就像該國（guó）一些電視廣告詞所說：“不（bú）看食品（pǐn）安全新聞，就是不愛惜生命。”消（xiāo）費者還自發成立（lì）互（hù）助型維權組織，這類組織（zhī）通（tōng）常設有公眾利益、追究企業責任（rèn）等專門的委員會或（huò）谘詢機構，維護消費者權益。

        二是行業協會引導。行業協會在許（xǔ）多發達國家食品安全治理中發揮（huī）了重要作用（yòng），一（yī）些國家甚至將企業資質認證、食品標準製（zhì）定等權力交由行業協會承擔，理由很明確：政府是市場競爭的“主裁判”，行業協（xié）會是“邊裁”；企業有沒有“越（yuè）位”，“邊裁”比（bǐ）“主裁判”看得更清楚。

        三是政府公開信息。信息化是現代監管的重要手（shǒu）段，通常（cháng）比硬性管控手段（duàn）更為高效。德（dé）國、芬蘭都建立了全（quán）國統一的食品安全信息（xī）平台，監管部門通過平台及時公布食品企業許可、備案、抽查檢（jiǎn）驗、違法行為查處情（qíng）況等信息。這樣既（jì）可以（yǐ）倒逼企業珍惜聲譽，提高質量管理水平，又能夠幫助消（xiāo）費者辨（biàn）別產品優劣（liè），促進（jìn）良性市場（chǎng）競（jìng）爭。

        高秦偉：此次修法的一大亮點就是落實食品安全社會（huì）共治的要求，強化調動社會各界積極參與食（shí）品安全監督。修訂草（cǎo）案借鑒（jiàn）美國、歐洲等國家和地區的經驗，在（zài）充分（fèn）發揮食品行業協（xié）會（huì）作用的（de）同時，提出食品生產經營者（zhě）應當建立食品安全自（zì）查製度與（yǔ）第三方評估製度，定期（qī）對本單位食品安全狀（zhuàng）況進行檢查（chá）並記錄。鼓勵食品生產經營企業聘請食品安全專（zhuān）業（yè）評價機（jī）構，定（dìng）期對本企業食品安全管理體係進行評價。修訂草（cǎo）案還建立了食品安全（quán）風險交流機（jī）製，全麵推動食品安全監管中的各方利益相關者互動（dòng）交流，進而實現保障公民食（shí）品安（ān）全的目標。

        王大宏：做好社會（huì）共（gòng）治，首先必須確立以人為本的出發（fā）點，在產生任何（hé）分歧和困擾時，以此作為協調各個利益主體統一立場觀點的基本原則；第（dì）二，必須堅（jiān）持用科（kē）學的態度認識解決（jué）複雜的食品安全問題，特別是媒體和公眾人物不可妄下結論或（huò）跨界評論；第三（sān），必須堅持法製精神，隻要是法律（lǜ）有明確規定的，先守（shǒu）法再（zài）推動法律完（wán）善（shàn）。

充分調動各種力量

        日報：你（nǐ）如何總結概括此（cǐ）次（cì）修法的意義？

        高秦偉：總體而言，如果真的能夠（gòu）實現個人、企（qǐ）業、市場、社會、政府全（quán）麵（miàn）參與，修改後的《食（shí）品安全（quán）法（fǎ）》可能會給中國的食品安全乃至中國社會治理帶來巨（jù）大的改變，至少有以下幾點突出的（de）變化：首先是監管理念的（de）變（biàn）化。因為法律規定監管可以由企業、市場、社會、政府等諸多層麵來加以提供，強化了彼此的責任，逐漸實現社會多（duō）元（yuán）治理。這既可以實現監管（guǎn）目標，又可以提升民主責（zé）任性。

        第（dì）二（èr），監管方式的變化。修改之後，食品安全監管不僅僅有許可、處罰、強製等行政手段，還有（yǒu）自我規製的手段（duàn），更有激勵型（xíng）的手段；既有事前監管方式，又有事後監管方式，更有（yǒu）威懾型（xíng）監管與遵從型監管方式。方式之間有（yǒu）不同的成本收益，各主體在選（xuǎn）擇時應加以考量。如此既可以發揮各主（zhǔ）體、各種方式的特長，還可（kě）以（yǐ）降低社（shè）會成本，實現更好（hǎo）的規製（zhì）。

        第三，安全（quán）觀念（niàn）的變化。基於科學的（de）理念，91视频网站入口（men）知道安全並不是絕對，之所以大家感覺到安全，是因為評估機構的獨立、交流的（de）適當全麵性、決策的民主與科學性。也（yě）許變化很多，還有中國人消費（fèi）者觀（guān）念（niàn）的變化、自我責任的變化等等，甚至還可以帶（dài）來（lái）社會治理（lǐ）結構的變化。

        “91视频网站入口是誰，決定了91视频网站入口吃什麽（me）。反過來，每天被91视频网站入口吃下去的食物，又會決定91视频网站入口（men）成為什麽樣的人。”期望此次（cì）《食品安全法》修訂與審（shěn）議中能夠正確處理政府與市場的關（guān）係，充（chōng）分（fèn）調動個人、企業、社會等的力量，更期望該法能夠真正得到實施，讓這個社會中擁有越來越多的有責任之士，給中國的食品安全乃至中（zhōng）國社會治理帶來巨大的改（gǎi）變！

本文關鍵詞：食品安全法 食品安全